九部门鼓励退休人员回乡定居，允许农村集体经济组织探索新机制

现在的城里人，往上数三代，大多来自农村，只要有机会，很多人都有回报家乡的愿望。

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据农业农村部网站消息，近日，农业农村部等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》提出，鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居，当好产业发展指导员、村级事务监督员、社情民意信息员、村庄建设智囊员。

农业农村部、国家发展改革委、教育部、民政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房和城乡建设部、退役军人事务部、全国工商联已于7月20日在《“我的家乡我建设”活动实施方案》中提出，县级普遍建立“我的家乡我建设”活动的工作机制，组织农民在乡建设，倡导大学生到乡建设，动员能人回乡建设，吸引农民工返乡建设，引导企业家入乡建设。

方案同时强调，允许农村集体经济组织探索人才加入机制。

退休回乡怎样定居？

1982年，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，对特定城镇居民取得宅基地作出了规定；1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》，在法律上明确非本村村民也可以申请宅基地。

但是，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》删除了关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的条款，规定“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，增加了“一户一宅、面积限定”规定，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

1999年5月，国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》，明确禁止城市居民在农村购置宅基地。我国农村宅基地制度呈现出集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积等特征。

2016年，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，这被认为是“解决乡贤返乡后的居住问题”。

2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依法保护城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的合法权益，明确租赁合同的期限不超过二十年，合同到期后，双方可以另行约定。

基于这些法律法规，湖北省农业农村厅今年8月14日答复省政协委员关于“出台政策，允许城市退休人员回祖籍、出生地、长期居住或工作的地方继承或者购买宅基地，重修或建设房舍”的建议称，目前法律不允许突破。城市退休人员可以继承和租赁农村的房屋，鼓励与村民合作建房，但不能买卖或继承宅基地。

湖南省乡村振兴局去年6月在答复省政协委员《关于鼓励离退休高级知识分子回乡助力乡村振兴的建议》时也表示，农村宅基地不能继承，农房可以依法继承。农村宅基地所有权、宅基地使用权和房屋所有权相分离，宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权和房屋所有权属于农户。宅基地使用权人以户为单位，依法享有占有和使用宅基地的权利。在户内有成员死亡而农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题。农户消亡时，权利主体不再存在，宅基地使用权灭失。同时，根据《民法典》有关规定，农房作为遗产可以依法由被继承人城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。因房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权。

“目前，继承祖宅的退休返乡人员翻建新建房屋，和在农村无房的退休返乡人员申请宅基地建房问题，涉及突破现行法律规定，在全国试点地区获得全国人大授权才能出台相关政策。”浙江金华市农业农村局今年7月10日在答复市政协委员《关于完善退休返乡人员保障措施以助力乡村人才振兴的建议》时表示。

重庆市农业农村委员会今年6月在答复市政协委员时也强调，乡贤回乡改建原有住宅，涉及农村宅基地基本制度。现行宅基地基本制度框架下，因乡贤不属于本集体经济组织成员，其申请在农村改建住宅尚不具备条件。

浙江金华市农业农村局在前述答复中说，为有效推动解决退休返乡人员居住问题，近年来，金华市鼓励村集体、农民盘活利用闲置宅基地和闲置农房，退休返乡人员可以通过租赁农村闲置宅基地和闲置农房、合作建房、共享农屋等多种方式回家乡居住，期限最长可达二十年。

同时，在全国宅基地制度改革试点义乌市，探索宅基地使用权管理办法。在优先考虑集体经济组织成员的前提下，对无法及时退出又确需利用的宅基地，根据非本村集体经济组织成员合法拥有的农村住宅情况，允许按照村级组织确定的比例安置，安置比例不得超过1：1，建筑占地面积最高不得超过90平方米。

探索人才加入农村集体经济组织

“2019年以来的若干中央文件都强调探索集体经济组织成员的退出和外部人才加入机制，集体经济组织开放流动已提上改革日程。”中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明今年7月30日在发表文章《村庄开放发展何以可能？》提到。

另据中国经济时报今年6月26日报道，国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆在文章《以扩大农村开放促进城乡经济循环》中认为，要抓好建立农村集体经济组织成员加入机制这个关键。

叶兴庆文章称，完整的农村集体经济组织成员权包括农村土地承包权、宅基地使用权、集体资产股权（以下简称“农村‘三权’”）等在内，目前未见有地方在完整成员权对外开放方面进行探索，但在单项成员权对外开放方面已经有地方在探索。

比如，贵州省湄潭县一些村探索允许外来管理人才在缴纳基础设施建设费后出资入股、加入村股份经济合作社，获得除宅基地申请权和土地承包权之外的成员权；一些村为保障外来农业产业工人的稳定居住需求，探索外来村民申请集体成员资格权，并在当地居住满规定年数后申请有偿流转宅基地。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明在前述文章中也提到，广东佛山的出资购股、浙江义乌的农房流转，都取得了很好的效果。雄安新区的改革方案中已经允许农民转让土地承包权和宅基地资格权，这是集体成员权现代转型的一个重大契机。北京允许在集体土地上建设共有产权住房，这意味着城市人可以通过住房分享集体土地权利。

叶兴庆在前述文章中说，根据目前向社会征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》，增量成员的加入途径没有拓宽，即便“长期在本集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献者”也只能享受本集体经济组织成员的部分权益和福利。从长远计，应拓宽增量成员的加入途径，按为农村社区所作贡献、履行相关义务、居住生活年限等条件，逐步吸收部分新成员，赋予其单项或完整集体成员权。

叶兴庆认为，在农村“三权”中，宅基地使用权最受社会关注。要抓好扩大农村宅基地使用权转让受让人范围这个焦点。应以自住为前提，按县内农村集体经济组织成员家庭、县内城镇居民家庭、县外农村集体经济组织成员家庭、县外城镇居民家庭的顺序依次扩大受让人范围。优先把退休回原籍的教师、医生、科技人员、企业家等“新乡贤”纳入受让人范围。允许城镇户籍人口对依法继承的农房进行重建。设置宗数或面积上限，防止圈占土地、建别墅大院。

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